Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas: Fronteras a la vanguardia contra el crimen organizado

Meta: Reforzar el rol del Servicio Nacional de Aduanas en la prevención y control de la seguridad pública, modernizando la formación y capacitación de sus funcionarios, con miras al fortalecimiento de controles fronterizos y a la persecución de delitos de contrabando y tráfico de bienes ilícitos.

Métricas

  • Definir contenidos obligatorios y optativos en un currículum para la formación de futuros integrantes del Servicio Nacional de Aduanas.
  • Definir los contenidos mínimos de nuevas capacitaciones para funcionarios y funcionarias que actualmente integran la institución.
  • Elaborar planes de formación especializada a partir de los contenidos optativos, permitiéndoles a los funcionarios obtener menciones tales como especialidad en fiscalización en frontera costera, en frontera terrestre, en aeropuertos, en documentos contables, en animales y especies introducidas, y en tráfico ilícito de drogas, entre otras.
  • Establecer políticas de acceso y formación que consideren tanto objetivos específicos y sostenibles en el tiempo, como principios orientadores al quehacer de los Centros de Formación y Entrenamiento.

Metas

  • Se proyecta el diseño, planificación e implementación del primer Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas para el año 2027 en la Región Metropolitana, y 2028 en la Región de Tarapacá. 
  • Con un programa formativo de educación superior de un mínimo de 3 años (similar a la Dirección General Aeronáutica Civil), se espera contar con una primera cohorte de profesionales para el 2030. Esta cohorte participará activamente en la instalación y operación de nuevas tecnologías de control fronterizo y mayor detección de intentos de ingreso de bienes en contrabando y/o tráfico.
  • Considerando que la dotación a contrata de Aduanas a febrero de 2025 es de 1671 personas, para el año 2028, se espera capacitar a 800 funcionarios y funcionarias para actualizar sus habilidades y capacidades de operar nuevas tecnologías y estrategias, incluyendo que cada uno pueda obtener al menos una mención. 
  • Asimismo, por medio de campañas, fortalecer la imagen social respecto de los funcionarios de aduanas, y promover el llamado a formarse para dicho cargo, aumentando la cantidad de personas a contrata hasta llegar a los 2000 funcionarios.

Contexto

El auge del crimen organizado en nuestro país es uno de los desafíos centrales en la agenda de seguridad pública nacional. Su diversificación y sofisticación en los últimos años ha obligado a la institucionalidad actual a revisar y rediseñar las estrategias para hacerle frente y para abordar sus desafíos asociados: aumento de la violencia, adaptación de las organizaciones criminales, incursión de redes transnacionales, entre otros (Ministerio Público, 2024). 

Estas organizaciones criminales operan con estructuras complejas y jerarquizadas, aprovechando factores como las nuevas tecnologías, la proliferación de drogas sintéticas, crisis migratorias y debilidades en el control fronterizo. Estas vulnerabilidades facilitan el ingreso de bienes y sustancias ilícitas, así como el lavado de activos, fortaleciendo las operaciones del crimen organizado en el país.

En este contexto, el Servicio Nacional de Aduanas cumple un rol de vital importancia: la identificación de organizaciones criminales que operan en el comercio internacional, ya sea por medio de contrabando, tráfico ilícito o lavado de activos. Y no solo eso: mediante dicha tarea, tienen la posibilidad de cortar la cadena de suministros de las organizaciones mencionadas, debilitando sus operaciones en el país. Sin embargo, las condiciones de trabajo de los funcionarios del servicio no permiten llevar a cabo tan importante tarea de forma eficaz, por múltiples factores. 

A la fecha, la tasa de funcionarios por habitante de Aduanas en nuestro país es una de las más bajas del mundo. La cantidad de fiscalizadores y revisores disponibles no permite cubrir de manera efectiva los 273 pasos fronterizos habilitados en el país. A ello hay que agregar una necesidad remarcada en múltiples ocasiones por dirigentes y expertos en la materia: la ausencia de políticas claras de formación y la correspondiente debilidad en las capacitaciones que reciben los funcionarios del Servicio. 

Si bien desde el gobierno se han hecho esfuerzos por fortalecer y modernizar el trabajo del Servicio de Aduanas en su conjunto, con iniciativas como la promulgación de la Ley 21.713 de Cumplimiento de Obligaciones Tributarias y los consiguientes cambios en la Ordenanza de Aduanas, lo cierto es que no existen a la fecha iniciativas que apunten directamente a un factor clave en su fortalecimiento: mejorar la formación y habilidades del personal de Aduanas, bajo una mirada integral. A la fecha, los mencionados reciben capacitaciones online, además de entrenamiento en temas prácticos del desempeño de su labor, pero dichas iniciativas requieren actualizarse en contenidos relacionados a nuevas tecnologías y nuevas formas de criminalidad a nivel nacional e internacional. Ello, sin mencionar que funcionarios de regiones no cuentan con la posibilidad de acceder a entrenamiento presencial en temas prácticos, como sí pueden hacerlo quienes se suman a trabajar a la Aduana Metropolitana. 

Ante los crecientes desafíos en materia de seguridad pública, es imperativo diseñar políticas que fortalezcan al Servicio Nacional de Aduanas en todo el país. Esto incluye una formación teórica y práctica robusta, basada en un currículum común y complementada con la incorporación de nuevas tecnologías e infraestructura, para garantizar una respuesta eficaz en la lucha contra el crimen organizado y el contrabando.

Intervención

Con base en la antigua Escuela de Aduanas y en los estándares internacionales de formación de la Organización Mundial de Aduanas (WCO Capacity Building Strategy), se propone la creación de un Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas como una institución dedicada a la enseñanza especializada en seguridad fronteriza: normativa legal, tecnologías no intrusivas de detección, modalidades emergentes de contrabando, técnicas de inteligencia y gestión de riesgos.

Esta experiencia también valora la positiva experiencia de inclusión al sistema de educación superior de las escuelas matrices de Carabineros (Escuela de Formación de Carabineros) y PDI (Centro de Capacitación Profesional) en el marco de ley 21.427, así como el proceso pendiente que afrontan las Escuelas de Gendarmería en el marco de la ley 21.607. Este proceso ha permitido aumentar los estándares educativos en estas instituciones, revisar la pertinencia de los contenidos a los desafíos actuales y proporcionar una educación basada en habilidades estandarizadas para todas las cohortes, sobre las cuales es posible  re-diseñar la institución y aumentar la eficacia del personal en el cumplimiento de sus funciones. 

Dicho espacio tendrá dos líneas de acción: por un lado, la formación y entrenamiento de aspirantes a funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, por medio de programas de inducción que aborden el trabajo de los distintos departamentos del Servicio, los contenidos teóricos necesarios para su desempeño en ellos y el debido entrenamiento práctico en cada uno. Ello, con el fin de aplicar evaluaciones de dichos conocimientos y seleccionar a quienes se incorporarán al Servicio en base a su rendimiento. Por otro lado, la especialización, capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios de Aduanas, por medio de cursos y capacitaciones en manejo de nuevas tecnologías y nuevas formas de criminalidad relevantes para el desempeño de su labor: contrabando, tráfico, lavado de activos, entre otras. 

El fortalecimiento de las capacidades del Servicio Nacional de Aduanas debe enmarcarse en una estrategia de gestión integrada de fronteras, que fomente la coordinación efectiva con todos los organismos presentes en los puntos de ingreso y salida del país —Policía de Investigaciones, Carabineros, Servicio Agrícola y Ganadero y demás entidades nacionales—, así como con organizaciones internacionales como la Organización Mundial de Aduanas (OMA), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y ACNUR. Este enfoque permitirá articular recursos y competencias, estandarizar protocolos y robustecer la gobernanza territorial. Asimismo, el Centro de Formación puede consolidarse como un verdadero polo interinstitucional, capacitando a funcionarios de diversas instituciones en gestión fronteriza, coordinación operativa, herramientas de lucha contra el crimen organizado, detección de riesgos y prevención de la corrupción.

​​Para la implementación de la propuesta, se propone la integración de las distintas iniciativas de formación de Aduanas existentes a la fecha: el Centro de Entrenamiento Aduanero, ubicado en Santiago, y los programas de capacitación virtuales gestionados por el Departamento Nacional de Capacitación de Aduanas. Todo lo anterior, con el fin de establecer un modelo de enseñanza que privilegie la presencialidad, la vinculación permanente con la realidad nacional e internacional y la formación moderna, rigurosa, altamente especializada y eficiente de quienes integran e integrarán el Servicio. 

Asimismo, para garantizar una formación de excelencia, el currículo incluirá cursos optativos que configuren trayectorias educativas y laborales especializadas dentro del Servicio Nacional de Aduanas. A través de estas rutas formativas, las y los funcionarios podrán obtener menciones que validen su carrera técnica o profesional en áreas de alta complejidad operativa, promoviendo tanto la profundización vertical en su especialidad como la movilidad horizontal hacia nuevos desafíos. Estas menciones cubrirán la gestión de fronteras terrestres, marítimas y aeroportuarias, la auditoría y el análisis de documentos contables, el control sanitario y manejo de especies exóticas, así como la prevención del tráfico ilícito de drogas, estupefacientes y armas. De este modo, cada funcionario podrá diseñar un plan de desarrollo profesional acorde a sus intereses y a los requerimientos institucionales, fortaleciendo su vocación, reteniendo talento y asegurando un servicio cada vez más especializado y adaptable a las demandas del comercio y la seguridad fronteriza.

La instalación del Centro deberá considerar criterios de progresividad, responsabilidad fiscal y equidad territorial en todo su proceso. Con el fin de asegurar la formación equitativa de los funcionarios y futuros funcionarios de todo Chile, se propone la implementación de un primer Centro en la Región Metropolitana y la creación de Centros de Formación y Entrenamiento en todas las regiones en que se encuentre una Dirección Regional de Aduanas. Dicho objetivo deberá abordarse de manera progresiva, priorizando aquellas regiones en que se encuentren los complejos fronterizos con mayor flujo de personas y bienes al año. 

Finalmente, resulta importante precisar que el financiamiento previsto para la iniciativa descrita se proyecta como un apartado en el presupuesto asignado anualmente al Servicio Nacional de Aduanas. En otras palabras, se propone la determinación del financiamiento del Centro de Formación y Entrenamiento por medio de la Ley de Presupuestos anual que corresponda. 

Referencias comparadas y cooperación internacional

El desarrollo del Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas debe considerar e incorporar las buenas prácticas y estándares internacionales existentes en la materia, con el objetivo de asegurar un enfoque moderno, profesional y alineado con las tendencias globales en materia de seguridad fronteriza, combate al crimen organizado y fortalecimiento institucional.

En la Unión Europea, el Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo estableció la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) y dio paso a la creación de la European Border and Coast Guard Academy, encargada de centralizar la formación de los guardias fronterizos y de estandarizar tácticas operativas, herramientas tecnológicas, coordinación interinstitucional y capacitación en derechos fundamentales, tanto de forma centralizada como a través de nodos nacionales (European Parliament & Council, 2019). Estudios académicos señalan que este modelo ha contribuido significativamente a la profesionalización y securitización de la gestión de fronteras en la UE, intensificando la formación de los oficiales en prácticas de seguridad avanzadas y en protección de derechos humanos (Meissner, 2017). 

En América Latina, Colombia ha reforzado la articulación entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Policía Fiscal y Aduanera (POLFA) mediante cursos conjuntos impartidos por el Centro Regional para el Desarme y el Desarrollo de las Naciones Unidas (UNLIREC) en el Aeropuerto Internacional El Dorado, donde los participantes fortalecen sus capacidades en identificación de armas, sus partes y componentes, combinando teoría y práctica para optimizar la respuesta al tráfico ilícito de armas (UNLIREC, 2023). A ello se suma el convenio interadministrativo No. 003 M.C./DIAN, suscrito el 29 de abril de 2022 con Migración Colombia, que permite el intercambio de datos migratorios para análisis de riesgo y detección de operaciones ilícitas en puntos de control fronterizos (DIAN, 2022).

En México, la Administración General de Aduanas del Servicio de Administración Tributaria (SAT) profesionalizó a 250 elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) mediante un programa de 132 horas de capacitación en comercio exterior y operación aduanera, reforzando la vigilancia en 49 aduanas y en 205 puntos tácticos de control, con un enfoque en procedimientos de inspección y selección de objetivos para prevenir el contrabando de drogas, armas y divisas (Servicio de Administración Tributaria, 2021). Asimismo, se han organizado seminarios regionales del Operador Económico Autorizado en colaboración con la U.S. Customs and Border Protection y la World BASC Organization, promoviendo la formación conjunta de funcionarios aduaneros de América Latina en estándares de facilitación y seguridad de la cadena de suministro (U.S. Customs and Border Protection & World BASC Organization, 2022).

Organismos como la Organización Mundial de Aduanas (OMA), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ofrecen programas de formación técnica, asistencia técnica e insumos normativos para el diseño de programas educativos que combinen control y protección. La incorporación activa de estas agencias en el diseño del Centro de Formación permitiría a Chile alinear sus estándares con las mejores prácticas globales, y proyectar una política fronteriza moderna, legítima y respetuosa del derecho internacional.

La incorporación activa de estas experiencias y la colaboración con agencias como la OMA, la OIM y ACNUR permitirán a Chile alinear sus estándares con las mejores prácticas globales, proyectando una política fronteriza moderna, legítima y respetuosa del derecho internacional.

Resultados e impacto esperado

La propuesta descrita busca alcanzar, en términos de implementación, la construcción y puesta en funcionamiento del primer Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas, en la Región Metropolitana, entre los años 2025 y 2030. En lo sucesivo, se proyecta la definición de la ubicación del siguiente Centro, según los criterios descritos previamente. 

Con la puesta en funcionamiento de la figura propuesta, se espera el robustecimiento y especialización de la formación de los aspirantes a funcionarios y funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, entregándoles más herramientas teóricas y prácticas para la detección de delitos y organizaciones criminales antes de su ingreso al país. En el ámbito aduanero, Widdowson (2019) muestra que la adopción de modelos de pre-export screening optimiza los procesos de inspección y concentra recursos en envíos de alto riesgo, mientras que el UNODC (2010) destaca que el entrenamiento en tecnologías de inspección no intrusiva y en análisis de riesgo es clave para mejorar la detección temprana de contrabando y lavado de activos. 

Además, la profesionalización facilitará la incorporación de nuevas tecnologías en los controles aduaneros, reducirá los tiempos operativos y reforzará la coordinación interinstitucional. Ylönen y Aven (2023) evidencian que la integración de inteligencia y gestión de riesgos fortalece la gobernanza de los puntos fronterizos, al mejorar la interoperabilidad entre actores y la gestión local del riesgo, lo que redunda en decisiones más rápidas y fundamentadas.

A largo plazo, la detección temprana de intentos de contrabando y lavado de activos, así como la identificación de las redes criminales que los orquestan, permitirá debilitar sus cadenas de suministro y operaciones en Chile. Estudios de la UNODC (2019) han asociado la profesionalización de los controles fronterizos con una disminución de delitos violentos vinculados al crimen organizado —como homicidios y robos con violencia—, contribuyendo así a la seguridad ciudadana y a la integridad del comercio exterior.

Desafíos

A la hora de estructurar la propuesta descrita, se identifican cuatro desafíos principales en su posible implementación: adaptaciones culturales, costos monetarios, casos de corrupción entre funcionarios de Aduanas y políticas públicas que deben trabajarse en paralelo. 

El primer desafío dice razón con la percepción, extendida en la ciudadanía y autoridades, del Servicio Nacional de Aduanas como un ente únicamente encargado de “recaudación de fondos” para el Estado. Solo en los últimos años se  ha buscado fortalecer a la institución en su labor contra la evasión y lavado de activos, pero aún no se le ha reconocido como un elemento fundamental en la lucha contra el tráfico de drogas, el contrabando y el financiamiento del crimen organizado a nivel general. Es por ello que un primer obstáculo a sortear en la implementación de la iniciativa descrita radica en el necesario cambio cultural que implica percibir a Aduanas como una institución de seguridad pública.

En adición a lo expuesto, el segundo desafío se vincula a los costos monetarios que trae consigo el diseño, construcción y puesta en marcha de los Centros de Formación y Entrenamiento de Aduanas a lo largo del país. Si bien en los últimos años el Gobierno ha hecho esfuerzos por aumentar el presupuesto que recibe el Servicio anualmente, lo cierto es que este aún es insuficiente para proyectar iniciativas que busquen mejorar la eficiencia del trabajo desarrollado por este. Para la implementación del instrumento de transformación expuesto, debe considerarse el financiamiento necesario y suficiente, siempre bajo criterios de responsabilidad fiscal y progresividad. 

El tercer desafío a considerar implica abordar los casos de corrupción en Aduanas, los que representan un riesgo importante para el cumplimiento de los objetivos del Servicio en materia de seguridad. Al respecto, experiencias internacionales dan cuenta de que robustecer la formación en torno a integridad y a la eficiencia de procesos internos disminuye las oportunidades de corrupción. Ejemplo de la primera medida es el caso de Bélgica, que aplica formaciones teóricas y prácticas de manera continua a los funcionarios de aduanas sobre la temática (Transparency International, 2024). Ejemplo de la segunda medida, por su parte, es el caso de la aduana afgana, que por medio de un proceso de informatización de sus operaciones de despacho, aumentó su eficiencia de trabajo, redujo espacios de discreción de funcionarios y aumentó la recaudación por despacho (Transparency International, 2024). Ambas alternativas encuentran un espacio fértil para su desarrollo en el Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas.

Finalmente, el cuarto desafío corresponde a las políticas públicas que deben tomarse en cuenta como complemento al desarrollo del Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas. En otras palabras, para que el fortalecimiento esperado en la formación de los funcionarios del Servicio surta efecto, en términos de dinamizar la detección de ilícitos y mejorar la eficiencia de sus labores, el trabajo de educación debe estar acompañado de medidas como el aumento en la dotación de funcionarios a nivel país e iniciativas para su resguardo y protección. Esta última dice razón con el hecho de que, al ser los funcionarios de Aduanas quienes detectan y frenan operaciones de organizaciones criminales, deben ser protegidos de posibles represalias, asegurando que cumplan con sus labores de forma segura y eficaz.

Proyecciones

El Servicio Nacional de Aduanas es una institución poco considerada por la ciudadanía, en términos generales, pero que representa en la práctica una de las primeras líneas de combate al ingreso del crimen organizado a nuestro país. El rápido crecimiento y sofisticación de este último exige no solo el mejoramiento de infraestructura y la inserción de nuevas tecnologías a los procesos aduaneros, sino que existan funcionarios capaces de utilizar dichas herramientas de manera eficaz y que se encuentren actualizados en las nuevas técnicas de detección de ilícitos y organizaciones criminales usadas a nivel mundial. 

El Centro de Formación y Entrenamiento de Aduanas es una propuesta de política pública que viene a hacerse cargo de dicha necesidad, unificando los esfuerzos ya existentes en la materia y buscando estructurarlos, fortalecerlos y modernizarlos. Consiste en la creación de una nueva institucionalidad educativa para el Servicio, contemplando planes de formación y entrenamiento para aspirantes a funcionarios y programas de capacitación y especialización para quienes ya se desempeñan en dicho espacio. De esta manera, la iniciativa persigue el mejoramiento del desempeño de funcionarios de Aduanas a corto plazo, y el debilitamiento de organizaciones criminales a largo plazo, por medio del corte de su cadena de suministros en los pasos fronterizos y puntos de control aduaneros a lo largo del país. Su implementación no estará exenta de desafíos: costos monetarios asociados, políticas públicas complementarias y, por sobre todo, un importante cambio cultural: la instalación de Aduanas en la agenda pública como una institución de seguridad pública y no únicamente encargada de recaudar fondos para el país. Futuras medidas a implementarse en el país, como el Sistema de Seguridad Pública, mismo que considera a Aduanas en su conformación, van en la dirección correcta para el cambio cultural mencionado. Sin embargo, es posible avanzar hacia ese objetivo con otras medidas, como la presente iniciativa, que busca ser un aporte relevante al combate contra el crimen organizado a nivel nacional e internacional.

Bibliografía

Normativa consultada

  • Decreto con Fuerza de Ley Nº 314. (1931). Ordenanza de Aduanas
  • Decreto con Fuerza de Ley Nº 329. (1979). Aprueba ley orgánica del Servicio Nacional de Aduanas. 
  • Decreto con Fuerza de Ley Nº 30. (2005). Aprueba el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley de Hacienda Nº 213, de 1953, sobre Ordenanza de Aduanas.  
  • Ley N.º 21.427. (2022). Moderniza la gestión institucional y fortalece la probidad y la transparencia en las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
  • Ley N.º 21.607. (2023). Posibilita la incorporación de la Escuela de Gendarmería de Chile dentro de aquellas instituciones de educación superior que el Estado reconoce oficialmente e incorpora reglas especiales para su proceso de acreditación.
  • Ley Nº 21.713. (2024). Dicta normas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias dentro del pacto por el crecimiento económico, el progreso social y la responsabilidad fiscal.
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