Medidas contra el lavado de activos como estrategia para la prevención del crimen organizado

Metas

• Disminuir el crimen organizado y volverlo menos lucrativo, reduciendo la capacidad de operar dentro de instituciones financieras.
• Aumentar la recaudación fiscal.

Métricas

• Número de investigaciones abiertas con las modificaciones propuestas al levantamiento del secreto bancario relacionadas con el crimen organizado. Entendiendo que las sanciones pueden tardar años producto de los tiempos judiciales, se considera pertinente durante los primeros años, evaluar el funcionamiento en base a las investigaciones abiertas.
• Número de investigaciones abiertas relacionadas a la evasión y elusión de impuestos. 
• Porcentaje del PIB recuperado producto de las nuevas facultades de los servicios del Estado señalados en la propuesta.

Contexto

La persecución del lavado de activos y la habilitación legal para levantar el secreto bancario en investigaciones sobre crimen organizado representan herramientas fundamentales para aumentar los costos estructurales de operación de estas redes y reducir su capacidad de penetración en la economía chilena. La literatura especializada en economía política y criminalidad organizada ha demostrado de forma consistente que la existencia de sistemas financieros opacos facilita la consolidación patrimonial de grupos delictivos, permitiéndoles acumular, diversificar e invertir recursos ilícitos en sectores legales con bajos niveles de fiscalización (Ferwerda, 2009; Unger et al., 2014). En el caso chileno, cifras entregadas por la Unidad de Análisis Financiero (UAF)¹  indican que entre 2020 y 2024 se reportaron más de 3.328 operaciones sospechosas de lavado de dinero², muchas de ellas vinculadas a estructuras criminales transnacionales. Esta evidencia corrobora que los vacíos regulatorios y el uso irrestricto del secreto bancario no solo obstaculizan la persecución penal, sino que también reducen el costo esperado de cometer delitos económicos complejos, afectando negativamente la disuasión.

Desde el enfoque de la economía del crimen, aumentar los costos operativos de las organizaciones criminales mediante mecanismos institucionales como el levantamiento judicial del secreto bancario constituye una política pública con efectos directos sobre la rentabilidad esperada de actividades ilícitas (Becker, 1968; Garoupa, 2001). Zucman (2015) demuestra empíricamente que una parte significativa de la riqueza financiera mundial está oculta en jurisdicciones con bajo nivel de transparencia fiscal y bancaria, lo que facilita el ocultamiento de flujos ilícitos y la evasión tributaria, al tiempo que debilita la capacidad estatal para desincentivar el delito económico mediante la fiscalización. Sus estimaciones indican que alrededor del 8% de la riqueza financiera global se encuentra en paraísos fiscales, destacando el rol central de la opacidad financiera en la persistencia del crimen económico transnacional. De manera complementaria, estudios internacionales muestran que los países que han implementado reformas para facilitar el acceso judicial a información bancaria han logrado reducir la magnitud y frecuencia del lavado de activos (Reuter & Truman, 2004; Levi, 2018). Asimismo, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), en su evaluación mutua de Chile (2021), ha identificado que la protección excesiva del secreto bancario limita seriamente la efectividad del sistema antilavado, recomendando reformular dicho marco legal para permitir el acceso oportuno a información financiera en investigaciones de alta complejidad. En este contexto, avanzar hacia un sistema más transparente y con mayores capacidades investigativas no solo es coherente con los estándares internacionales, sino que también permite desincentivar la operación criminal al modificar de manera sustancial la relación costo-beneficio del delito económico.

La Fiscalía, a través de su Unidad Especializada en Crimen Organizado y Drogas (2024), ha documentado un aumento sostenido y preocupante de las capacidades operativas del crimen organizado en Chile entre 2015 y 2023. Este fenómeno comprende actividades como el tráfico de drogas, de armas y de personas, así como el lavado de activos, el secuestro extorsivo, el homicidio y otras formas de violencia asociada. En particular, se ha identificado al narcotráfico como el principal motor económico de estas organizaciones, con un aumento del 60% en los homicidios cometidos con armas de fuego en 2022, principalmente atribuibles a disputas territoriales entre grupos delictivos. A ello se suman fenómenos como el auge de robos violentos, incluidos “portonazos”, el robo de cobre y madera con fines de exportación ilegal, y la intensificación de prácticas extorsivas, especialmente en barrios populares y contra población migrante. La trata de personas, por su parte, ha alcanzado niveles alarmantes, con 91 casos registrados en 2023, mayoritariamente vinculados a redes transnacionales que explotan sexualmente a mujeres migrantes, particularmente venezolanas.

Estas actividades no solo generan violencia e inseguridad, sino que consolidan circuitos económicos ilegales que minan el orden público, erosionan la capacidad regulatoria del Estado y generan efectos macroeconómicos significativos. En este contexto, el acceso oportuno y efectivo a la información bancaria se vuelve un instrumento esencial no solo para el Ministerio Público, sino también para el Servicio de Impuestos Internos (SII), cuya capacidad fiscalizadora se ve limitada por las restricciones vigentes. Según estimaciones del Servicio de Impuestos Internos (SII), la evasión y elusión tributaria representa el 6.5% del PIB, la evasión del impuesto corporativo es del 51.4% y un 18.4% es atribuible únicamente a la evasión del IVA (SII, 2023). Esta merma de ingresos fiscales impide financiar adecuadamente servicios públicos e inversiones estratégicas, y alimenta los incentivos para la informalidad y el delito económico (Zucman, 2015; OCDE, 2021; CEPAL, 2020). En consecuencia, el fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización requiere eliminar obstáculos normativos en el levantamiento del secreto bancario, cuya operatividad, bajo la Ley General de Bancos, limita gravemente la eficacia investigativa de organismos clave como la UAF y el propio SII.

Resolver estos problemas se hace difícil con las herramientas con las que actualmente cuenta el Estado, tal como está estipulado en la normativa en su artículo 154 de la Ley General de Bancos y el artículo 62, 62 bis y 62 ter del Código Tributario, la información de depósitos y captaciones que reciban los bancos debe ser mantenida en secreto, las excepciones son puntuales:

• Investigaciones penales lideradas por el Ministerio Público con autorización judicial previa de un ministro de la Corte de Apelaciones, que ejecuta la Unidad De Análisis Financiero (UAF) del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, en 10 años, ninguna solicitud de la UAF ha sido denegada, lo que cuestiona la utilidad real del control judicial, el cual solo vuelve el proceso lento y burocrático.
• En el marco de una investigación penal de determinados delitos estipulados en la ley, como narcotráfico, fraude, infracción a la ley del mercado de valores o estafa, un fiscal del Ministerio Público puede solicitar a un juez de garantía el levantamiento del secreto bancario.
• Los bancos deben informar al SII movimientos mensuales iguales o superiores a 1.500 UF desde el año 2022 por ley. El Código Tributario mandata a las instituciones financieras a informar saldos en productos financieros y las personas jurídicas y naturales que mantienen dichos saldos (art 85 bis), junto con informar la cantidad de transferencias cuando estas superen las 50 mensuales o las 200 semestrales de ruts distintos (art 85 ter).

Si bien el secreto bancario es un principio general en los países, en Chile su cumplimiento y excepciones no favorecen la persecución del crimen organizado ni la evasión y elusión tributaria. El SII y la UAF tienen limitaciones para acceder a información bancaria y el procedimiento por el cual se obtiene actualmente la información ralentiza las investigaciones y exponer información sensible a más funcionarios.

Por ejemplo, la Ley de Secreto Bancario de Estados Unidos, obliga a las instituciones financieras a reportar transacciones sospechosas a la Financial Crimes Enforcement Network sin notificar al cliente, por otro lado, las agencias federales pueden acceder a información bancaria mediante órdenes judiciales, citaciones administrativas o requerimientos escritos, previa notificación al cliente, salvo en casos de terrorismo o narcotráfico (Code 3402, 2023).

Colombia permite a su Unidad de Análisis Financiero solicitar información bancaria sin orden judicial para investigar lavado de activos (Ley 526, 1999), la Dirección de Impuestos y Aduanas (Decreto 1092, 1996) levanta el secreto en investigaciones fiscales o cambiarias y la Fiscalía General accede a datos en casos penales, finalmente, no invoca secreto bancario en cooperación judicial internacional, por ejemplo, para la trata de personas.

Intervención

El escenario descrito expone una serie de dificultades de la legislación vigente y las capacidades del Estado para hacer frente al avance del crimen organizado, así como bajar el porcentaje de elusión y evasión tributaria. Sin las herramientas adecuadas, la ruta del dinero que se establece gracias a las asociaciones ilícitas queda sin seguimiento y el incumplimiento de la normativa tributaria disminuye las arcas fiscales y las mismas capacidades del estado en seguridad y otras materias. Como en otras áreas, las instituciones encargadas de perseguir delitos económicos están compartimentados y no hay mayor coordinación entre reparticiones públicas

Por la complejidad de estos delitos, su detección y persecución requiere de equipos con facultades y coordinados, Estados Unidos, México y Colombia, entre otros, ha incorporado en sus leyes e instituciones mecanismos que permiten hacer valer el secreto bancario sin que aquello signifique la incapacidad de sus instituciones para perseguir delitos, algunas de las siguientes medidas han sido tomadas de la política comparada en la materia.

Modificar el resguardo del secreto bancario es vital para el fortalecimiento de las capacidades de la Unidad de Análisis Financiero y el Servicio de Impuestos Internos avanzando en la persecución del crimen organizado y la evasión y elusión fiscal.

Unidad de Análisis Financiero

La UAF debe ser capaz de levantar el secreto bancario sin requerir de la autorización de un ministro de la Corte de Apelaciones, para lo cual son necesarias modificaciones a la ley N°19.913. Esto, con el fin de agilizar sus labores, las que hoy se vuelven lentas por el proceso burocrático.

Sin embargo, se debe restringir esta facultad a los casos en que sea necesario, por lo que se deben aplicar condiciones administrativas y de control externo:

• La aprobación del levantamiento debe ser aprobada por el Director de la UAF, quien funda su decisión en base a un informe donde se señale por qué la información es indispensable para analizar una operación, la imposibilidad de obtenerla por otros medios y las personas o entidades afectadas.
• Una vez levantado el secreto bancario, se debe notificar a las personas o entidades afectadas junto a las razones del levantamiento de información (a menos de que esto pueda significar peligro para la propia investigación).
• La UAF debe informar anualmente a la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados sobre el uso de la facultad.
• Sanciones por infracción al cumplimiento del secreto bancario y sus excepciones.

Servicio de Impuestos internos

Fortalecer las finanzas públicas debe considerar el cumplimiento de la normativa tributaria, en ese sentido, el SII debe avanzar en sus atribuciones para disminuir el considerable porcentaje de evasión y elusión, para esto:

• Facilitar el levantamiento del secreto bancario en procedimientos expeditos de 5 días y, bajo situaciones específicas, el contribuyente no podrá oponerse al levantamiento.
• Implementar un Registro de Beneficiarios Finales administrado por el SII. (Rumbo Colectivo, 2023) 

Finalmente, asegurar que las unidades de inteligencia especializadas en detección del crimen organizado dentro del Servicio Nacional de Aduanas (SNA) y el Servicio de Impuestos Internos (SII), funcionen de manera coordinada y planificada con con la Unidad de Análisis Financiero (UAF) y el Sistema de Inteligencia del Estado encontrando sinergias y ciclos virtuosos de prevención.  
Muchas de estas medidas han sido considerada en los actuales proyectos de ley ingresados al congreso³, sin embargo su tramitación ha encontrado resistencia, avanzar en herramientas que se ajusten a las necesidades de seguridad y el cumplimiento tributario es esencial para el país.

Bibliografía

• Becker, G. S. (1968). Crime and punishment: An economic approach. Journal of Political Economy, 76(2), 169–217.
• Centro de Investigación de Políticas Públicas, UDP (CIP.UDP). (2024). Los flancos de la UAF: revisión de causas con sentencia por lavado de activos. Universidad Diego Portales.
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2020). Panorama fiscal de América Latina y el Caribe. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46769/1/S2000320_es.pdf
• Decreto 1092 de 1996, por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Diario Oficial [Colombia], 23 octubre 1996.
• Ferwerda, J. (2009). The economics of crime and money laundering: Does anti-money laundering policy reduce crime? Review of Law & Economics, 5(2), 903–929.
• Fiscalía de Chile. (2024). Informe de actividades 2015–2023 de la Unidad Especializada en Crimen Organizado y Drogas. Ministerio Público de Chile.
• Garoupa, N. (2001). Optimal law enforcement and criminal organization. Journal of Economic Behavior & Organization, 46(4), 461–473.
• Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). (2021). Evaluación mutua de Chile. FATF-GAFI.
• La Tercera. (2024, 11 de julio). Reportes de la UAF al Ministerio Público por investigaciones de lavado de activos subieron 114 % en 2023. La Tercera. https://www.latercera.com/
• Ley 526 de 1999. (1999). Diario Oficial [Colombia], 21 julio 1999.
• Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). (2021). Tax evasion and tax avoidance in Latin America. OECD Publishing.
• Reuter, P., & Truman, E. M. (2004). Chasing dirty money: The fight against money laundering. Institute for International Economics.
• Right to Financial Privacy Act, 12 U.S.C. § 3402 (1978).Servicio de Impuestos Internos. (2023). Estimación de la brecha de cumplimiento en el IVA y el impuesto de primera categoría mediante el método del potencial teórico usando cuentas nacionales 2018–2020.
• Ministerio de Hacienda de Chile. https://www.sii.cl/sobre_el_sii/estimacion_brecha_cumplimiento_tributario_2018-2020.pdf
• Unger, B., van der Linde, D., Ferwerda, J., Kołodziejczyk, J., & Leuprecht, C. (2014). The economic and legal effectiveness of the European Union’s anti-money laundering policy. Edward Elgar Publishing.
• Unidad de Análisis Financiero (UAF). (2024). Estadísticas semestrales de reportes de operaciones sospechosas, enero-junio 2024. UAF.
• Zucman, G. (2015). The hidden wealth of nations: The scourge of tax havens. University of Chicago Press.Rumbo Colectivo. (2023, 26 de abril). Definiciones hacia un nuevo pacto fiscal. https://rumbocolectivo.cl/blog/2023/04/26/propuesta-tributaria-presentada-hacienda/