Reforma al Sistema Tributario

Metas

• Aumentar los ingresos tributarios del fisco en 5% del PIB en 5 años.
• Aumentar la progresividad del sistema tributario, de tal que la carga efectiva de impuestos pagados, considerando IVA y renta, sea creciente en el nivel de ingresos y que la carga efectiva del 0.01% de más altos ingresos sea de 30% como fracción de sus ingresos totales.
• Igualar el impuesto efectivo a las emisiones con su costo marginal social (actualmente estimado en 63,5 dólares por tonelada de CO2, según el Ministerio de Desarrollo Social).

Indicadores

• Porcentaje de la recaudación fiscal respecto del PIB.
• Tasa estimada de evasión del IVA e impuesto a la renta.
• Tasa de impuesto efectivo por perfil de ingresos.

Contexto

El sistema tributario es la institución a través de la cual la sociedad contribuye a sí misma. Los impuestos constituyen uno de los vínculos de corresponsabilidad más importante entre la ciudadanía y el Estado. Es la manera como la ciudadanía aporta al bien común y, por otro lado, el Estado tiene el deber de hacer un uso transparente y eficiente de dichos recursos con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas. En definitiva, el sistema tributario juega un rol fundamental en la redistribución de recursos en la sociedad.

En términos concretos, el sistema tributario debiese seguir tres objetivos:

• Contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas, asegurando la recaudación necesaria para financiar un buen funcionamiento del Estado, garantizar derechos, diseñar y ejecutar políticas públicas que buscan mejorar la calidad de vida de las personas.
• Redistribuir recursos entre las personas de la sociedad, a través del sistema tributario se puede establecer que las personas de más ingresos y/o patrimonio contribuyan proporcionalmente más a la sociedad (progresividad tributaria).
• Incentivar o desincentivar determinadas actividades económicas, el sistema tributario también permite a la sociedad generar incentivos económicos que propicien o desalienten determinadas actividades, por ejemplo, los impuestos verdes que buscan la descarbonización de la economía.

Un Chile más justo requiere un sistema tributario que recaude más recursos para el responsable financiamiento de ampliación de derechos y mejores políticas públicas, que dichos recursos recaudados sean aportados en mayor proporción por las personas de altos ingresos y patrimonios, y que genere los incentivos adecuados para un país sustentable.

Nuestro sistema tributario actual no cumple íntegramente con ninguno de los tres objetivos descritos anteriormente. Respecto al primer objetivo, actualmente Chile posee una carga tributaria baja en comparación con países de la OCDE y otros de similar PIB per cápita. Como se muestra en la figura 1, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB es significativamente baja cuando se compara con países de la OCDE. En efecto, para el año 2023 la recaudación tributaria en Chile fue de cerca del 21% del PIB, mientras que el promedio de la OCDE para ese mismo año fue cerca de 34%%. Esta brecha de 13% del PIB de recaudación se mantiene alta incluso cuando se toma en consideración lo pagado por las personas en cotizaciones obligatorias privadas que se destinan a la seguridad social. Según cifras del Ministerio de Hacienda, al contabilizar las cotizaciones privadas obligatorias, existe una brecha de 8% del PIB respecto al promedio de países de la OCDE. Es decir, aun cuando se consideran como recaudación las cotizaciones privadas de pensiones y salud, el país sigue exhibiendo una carga impositiva significativamente menor que el resto de países.

Figura 1. Recaudación tributaria como porcentaje del PIB (2023). Fuente: Revenue Statistics 2024, OCDE.

Esta baja recaudación tributaria de Chile genera estrecheces fiscales que impiden la ampliación de derechos y políticas públicas que entregan mayor seguridad social, económica y pública. Si se quiere avanzar en esta ampliación de derechos y políticas públicas con responsabilidad fiscal, se requiere que nuestro país aumente progresivamente su carga tributaria como porcentaje del PIB, cerrando progresivamente la brecha de más de 10 puntos del PIB con el promedio de países de la OCDE.

Respecto al segundo objetivo, la estructura tributaria actual de nuestro país se sostiene fuertemente en el IVA –cerca del 50% de la recaudación tributaria proviene de este impuesto–. Este es un impuesto al consumo que afecta proporcionalmente más a las personas de bajos ingresos. Esto ocurre porque dichas personas destinan la totalidad o una fracción muy alta de su ingreso a consumo, soportando así una mayor carga de este impuesto. En cambio, para el caso de las personas de altos ingresos, dado su mayor capacidad de ahorro, destinan una menor proporción de su ingreso a consumo, generando así que soporten una carga menor de este impuesto.

En la figura 2 se muestran las tasas efectivas de impuesto, considerando IVA y renta de manera conjunta, a lo largo de la distribución de ingresos totales. La tasa efectiva de impuestos se define como la razón entre el total de impuestos pagados dividido por el total de ingresos recibidos y atribuidos a la persona natural. Se abarca desde los deciles más bajos (D1–D5) hasta los percentiles más altos (P99, top 1%, etc.). Para cada grupo, se presenta la proporción que representan dos impuestos principales: el IVA, en color rojo, y el Impuesto a la Renta, en color azul. La altura total de cada barra indica el porcentaje de sus ingresos que destinan a cubrir ambos impuestos de manera conjunta.

En la gran mayoría de los grupos de ingresos, se observa que la carga del IVA tiende a ser significativa, especialmente en los niveles medios y bajos, debido a que el consumo de bienes y servicios básicos pagan IVA, representando una parte sustancial de sus gastos. A medida que aumenta el nivel de ingresos, la proporción del impuesto a la renta (azul) cobra cada vez más relevancia, debido a que el esquema de impuestos personales chilenos tiene tasas marginales crecientes. Sin embargo, en términos relativos, el IVA sigue siendo un componente importante a lo largo de toda la distribución, mostrando que este impuesto al consumo afecta a todos los segmentos poblacionales, aunque su peso se sienta con mayor fuerza en los estratos inferiores y medios.

Figura 2. Tasas efectivas de impuesto a la renta e IVA por cuantil de la distribución de ingresos. Fuente: Ministerio de Hacienda de Chile (2022).

Al analizar la el valor total de cada barra (es decir, la carga total conjunta entre IVA y renta), se aprecia que los tramos superiores de ingreso presentan tasas efectivas de impuestos más bajas que el resto de grupos situados en la zona media, ilustrando un comportamiento regresivo en la parte más alta de la distribución. Dicho de otro modo, las personas de muy altos ingresos terminan aportando un porcentaje menor de sus ingresos totales en comparación con grupos que, aun siendo de ingresos medios o medio-altos, asumen una mayor proporción de impuestos sobre sus ingresos. Esta situación pone de manifiesto la regresividad del sistema en la cúspide de la escala de ingresos, indicando la existencia de mecanismos, dentro y/o fuera del espíritu de las leyes tributarias, que reducen la carga efectiva para quienes tienen altos ingresos en la economía. Por ejemplo, la tasa efectiva de impuesto a la renta de las personas pertenecientes al 0,01% de más altos ingresos es cercana a 11%, menor al 16% de carga efectiva total (considerando renta e IVA) de una persona que pertenece al 50% de menores ingresos. Un Chile más justo requiere que ese 0,1% de más altos ingresos contribuya proporcionalmente más que una persona perteneciente al 50% de menores ingresos.

Una de las razones por las cuales el impuesto a la renta exhibe patrones regresivos en lo alto de la distribución de ingresos, tiene que ver con el hecho de que la tributación de dividendos sólo toma lugar cuando estos son distribuidos a personas naturales. Así, aquellas personas cuyo ingreso proviene principalmente de empresas, tienen la opción de postergar el pago de impuestos personales a través de la retención de utilidades en empresas.

Respecto al tercer objetivo, los actuales instrumentos tributarios que cuenta nuestro país asociados a incentivar una economía más sustentable ambientalmente son insuficientes. Chile tiene un impuesto al CO2 significativamente más bajo que la gran mayoría de países que han adoptado este tipo de instrumentos tributarios. Este tipo de impuestos no tiene un fin recaudatorio, sino que buscan incentivar la adaptación de tecnologías que sean más eficientes en cuanto a su emisión de CO2. Es más, si el impuesto es efectivo en cuanto a cambiar comportamiento, su recaudación debería caer a lo largo del tiempo, puesto que la base imponible (emisiones de CO2) se debe reducir paulatinamente.

Figura 3. Impuesto al CO2 por países. Fuente: OECD Effective Carbon Rates 2021: Pricing Carbon Emissions Through Taxes and Emissions Trading.

Chile sólo cuenta con un impuesto a las emisiones a las fuentes fijas que emitan más de 25.000 toneladas de CO2 al año. Un cambio al impuesto al CO2 también debe considerar armonizar el tratamiento entre fuentes fijas y móviles. Los actuales impuestos a los combustibles, en el caso de las fuentes móviles, no cumplen lógicas ambientales. El impuesto al diésel, por ejemplo, tiene exenciones para el transporte fuera de carretera y cuenta con devoluciones parciales al transporte de carga pesado. En consecuencia, se requiere un rediseño de los impuestos a los combustibles. Este rediseño, al igual que el impuesto a las fuentes fijas, debe tener por objetivo incentivar y acelerar el cambio tecnológico a fuentes de energía más eficientes en cuanto a sus emisiones.

Es importante tener presente que los impuestos al CO2 podrían tener carácter regresivo, afectando a sectores de la población más vulnerables de manera directa o indirecta. Afectan de manera directa, por ejemplo, a las personas que hacen un uso más intensivo de combustibles fósiles. O bien, pueden afectarse de manera indirecta si es que el impuesto afecta el precio de la energía que es consumida por los hogares. Es por esto que los aumentos de impuesto al CO2 deben ser graduales y acompañar con medidas compensatorias a aquellos sectores que puedan verse afectados negativamente en la transición. Desde un punto de vista fiscal, la recaudación adicional transitoria que se produce por el aumento de este tipo de impuestos, se puede utilizar para financiar las medidas compensatorias a los grupos de la sociedad afectados.

En síntesis, el sistema tributario actual no permite recaudar lo suficiente para la expansión de derechos, y seguridad social, económica y pública; su recaudación, además, es regresiva, dependiendo fuertemente del IVA; y el impuesto a la renta exhibe patrones regresivos en los altos de la distribución de ingreso. Además, la estructura actual del impuesto a las emisiones tiene falencias que debilitan su objetivo correctivo y no permite de manera eficaz incentivar inversiones en tecnologías verdes.

Intervención

A) Reducir el IVA a 15%.

Esto busca reducir el impacto regresivo que tiene el IVA en la parte baja de la distribución de ingresos. Esta reducción debe ser acompañada por un aumento progresivo del impuesto a la renta. Este cambio, además, debe incluir una reducción gradual del tramo exento de impuesto a la renta. De esta manera, considerando ambos efectos, rebaja de IVA y aumento de impuesto a la renta, la carga tributaria efectiva de las personas de menor ingreso disminuye. Por otro lado, debe aumentar gradualmente las tasas marginales del impuesto a la renta de las personas, particularmente en los tramos altos de renta. Así, la reducción del IVA más el aumento de las tasas de impuesto a la renta generarán, en el neto, una mayor recaudación y de manera más progresiva. Estos cambios buscan cambiar la estructura de la recaudación tributaria, pasando a ser más enfocada en el impuesto a la renta en vez que a al IVA, al mismo tiempo que se aumenta la recaudación.

B) Establecer un impuesto a la primera distribución de dividendos, independiente de que el dividendo sea distribuido o no a una persona natural.

Este impuesto busca aumentar la progresividad en la parte alta de la distribución, donde se concentran las rentas empresariales. Lo anterior ocurre porque las personas cuyas rentas provienen principalmente de empresa, tiene la posibilidad de distribuir dividendos a otras sociedades, evitando así que los dividendos tributen a nivel de persona natural.

C) Establecer un impuesto al patrimonio para el 0,1% de contribuyentes de más alto patrimonio.

Este porcentaje de contribuyentes equivale a aproximadamente 15.000 personas. Este impuesto busca compensar la baja tributación efectiva que se observa en los tramos altos de ingreso, aumentando la recaudación y progresividad del sistema. Para evitar tributación en exceso que se podría generar para algunos contribuyentes, se puede establecer una cláusula de tributación máxima, en donde la suma de impuestos a la renta y patrimonio no debe superar cierto límite. De esta manera, contribuyentes que realicen un pago efectivo mayor de impuesto a la renta, deban pagar menos impuesto al patrimonio. Recordar que la tasa efectiva de impuesto a la renta actual para el 0,1% de contribuyentes es, en promedio, 15% aproximadamente.

D) Simplificar el régimen general de impuesto a la renta que aplica a grandes empresas.

El actual sistema semi-integrado de impuesto a la renta genera complejidades tanto para el cumplimiento tributario de los contribuyentes como para la autoridad tributaria, debido a la presencia de registros de créditos que deben llevar las empresas. Se propone transitar a un régimen desintegrado de impuesto a la renta para el régimen general, como lo tiene la gran mayoría de los países de la OCDE. Esto busca simplificar el sistema y mejorar el cumplimiento tributario.

E) Establecer un impuesto corporativo mínimo de 15% sobre utilidades financieras generadas por la empresa.

Actualmente, la existencia de múltiples ajustes tributarios para determinar la renta líquida imponible, sobre la cual se aplica el 27%, genera una brecha importante entre las utilidades que las empresas efectivamente generan y la base imponible del impuesto corporativo. En la práctica lo anterior implica que las empresas, en términos efectivos, pagan menos de 27% de impuestos como fracción de sus utilidades financieras generadas. Ejemplo de estas deducciones son el uso ilimitado en monto y tiempo de pérdidas tributarias y la depreciación acelerada como normal general de depreciación tributaria. Así, esta medida busca generar que las empresas que tengan resultados económicos positivos, paguen un mínimo de 15% sobre su utilidad generada en el ejercicio.

F) Eliminar el secreto bancario para fines tributarios.

Chile debería avanzar hacia estándares tributarios de países desarrollados en materia de secreto bancario. No son pocos los países cuyas administraciones tributarias cuentan reportes automáticos bancarios, lo que mejora considerablemente el cumplimiento tributario.

Bibliografía

Ministerio de Hacienda de Chile (2022), Diagnóstico Distributivo de Ingreso y Patrimonio, y Análisis de la Propuesta de Reforma Tributaria en Materia de Renta y Riqueza, https://www.hacienda.cl/noticias-y-eventos/documentos-reforma-tributaria/estudio-sobre-diagnostico-distributivo-de-ingreso-y-patrimonio   

OECD (2024), Revenue Statistics 2024: Health Taxes in OECD Countries, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c87a3da5-en.   

OECD (2021), Effective Carbon Rates 2021: Pricing Carbon Emissions through Taxes and Emissions Trading, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0e8e24f5-en.