Programa de Ingreso Seguro y Regular: abordaje integral de la crisis migratoria con enfoque de derechos humanos

Metas

• Para el año 2026, se espera la ejecución de un plan piloto de capacitaciones sobre detección y abordaje de delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes para personal fronterizo del norte del país. Para el año 2030, este se habrá expandido a fronteras de todo el país, permitiendo aumentar los índices de detección de víctimas de trata y de bandas que cometen los delitos mencionados.
• Para el año 2027, se proyecta la entrada en funcionamiento de nuevas tecnologías en la frontera norte del país, para luego expandirse a la frontera sur. Así, se espera contar con herramientas tecnológicas reforzadas en el 80% de los puntos de control fronterizo regulares del país para el año 2030.
• Para el año 2030, se espera alcanzar la automatización de los procesos de autenticación de documentos en el análisis de solicitudes de residencia en el país, reduciendo los tiempos de espera estimados hasta la resolución de las mismas a la mitad.

Métricas

• Definir protocolos de instalación de herramientas tecnológicas de vigilancia no intrusiva, con enfoque de derechos humanos.
• Estructurar programas de capacitación permanente a personal de control fronterizo, para la detección temprana del delito de trata y tráfico ilícito de migrantes.
• Implementar inteligencia artificial y tecnologías tipo blockchain a los procesos de análisis de solicitudes de residencia en Chile. Determinar mecanismos de seguimiento y evaluación a dichas medidas.

Contexto

En los últimos años, la migraciónse ha convertido en uno de los principales temas de la agenda pública. Así lo demuestran las encuestas: según la edición de junio-julio 2024 de la encuesta CEP, “migración” se encuentra entre las prioridades principales que debería resolver el gobierno, ocupando el sexto lugar entre el listado de prioridades (Centro de Estudios Públicos, 2024).

La percepción de la migración como una problemática a ser atendida tiene su origen en diversos factores. En primer lugar, el crecimiento acelerado y constante de la población migrante en el paísdespués de la pandemia, con importante presencia de nacionales de Venezuela, Perú, Colombia, Haití y Bolivia, entre otros países, según datos del Servicio Nacional de Migraciones (2023). En segundo lugar, el alto volumen de ingresos clandestinos a Chile –entendiendo por tales aquellos que se realizan por pasos no habilitados o evitando los controles fronterizos– cifrado por la Policía de Investigaciones en 44.235 personas en el año 2023 (La Tercera, 2023). En tercer lugar, la vinculación que se ha formulado en torno a migración y seguridad, motivada por el aumento de extranjeros participando en delitos violentos (Centro de Estudios Públicos, 2023) y el ingreso de bandas criminales extranjeras al país.

Los antecedentes expuestos se han traducido en una realidad preocupante: la convicción cada vez más extendida en la población chilena de que la migración es perjudicial para el país.

Esto ha traído prejuicios y discriminación a la población extranjera, los que, según estudios al respecto, se basan fuertemente en la asociación entre inmigración y delincuencia (Centro de Estudios Públicos, 2023). Esto da cuenta de la necesidad de frenar la llamada crisis migratoria con urgencia, bajo una mirada que sepa diferenciar entre agendas.Por una parte, elaborarpolíticas migratorias basadas en datos objetivos, y por otra, generar políticas de seguridad pública sobre factores de riesgo generales y no centrada en perfiles étnicos o nacionales. La estigmatización agrava la exclusión y reproduce las condiciones que alimentan la inseguridad en una nación.

El principal desafío entonces consiste en abordar la migración irregular. Ello se relaciona directamente con las debilidades que presenta nuestro país en materia de control fronterizo, tanto respecto a infraestructura y tecnologías, como a la disponibilidad de personal debidamente capacitado y condiciones laborales de dicho personal. Las medidas ejecutadas y propuestas en el último tiempo han apuntado a fortalecer las barreras físicas en las fronteras, mediante mecanismos de diversa índole, así como a restringir las autorizaciones de ingreso al país.

Lo descrito ha sido denominado por expertos en la materia como medidas restrictivas de control fronterizo. Al respecto, se ha señalado que por sí mismas no son la vía idónea para frenar la migración irregular. Muy por el contrario: el endurecimiento de fronteras no desincentiva el ingreso al país, sino que desvía a la población migrante hacia canales irregulares de mayor peligrosidad (Thayer, Tijoux, Lages, Fouillioux; 2022) y favorece la proliferación de bandas dedicadas a la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes. En tal sentido, Khalid Koser (2005) complementa señalando que los factores que provocan la migración están fuera del alcance de la intervención directa del Estado, lo que refuerza que las medidas de control suelen fallar (Rioseco, Ramaciotti, 2024).

Diversas experiencias internacionales demuestran que el endurecimiento de los requisitos de ingreso a un país o el cierre de fronteras no resultan ser vías de acción efectivas para el control de la migración irregular. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, los grandes flujos de inmigración irregular motivaron la adopción de medidas orientadas a fortalecer el control fronterizo y aumentar el número de “devoluciones de migrantes”. Al respecto, Wayne Cornellius (2004) destaca que, en lugar de desincentivar la migración irregular, ello trajo consigo una redistribución de los ingresos clandestinos por la frontera sur de Estados Unidos, un aumento en la demanda de traficantes (“coyotes”) para ingresar al país burlando controles fronterizos y un aumento significativo de las muertes de personas migrantes en las fronteras (Rioseco, Ramaciotti, 2024). En suma, la experiencia internacional da cuenta de que las medidas restrictivas sólo enfocadas en las fronteras, por sí solas, llevan a un ciclo de no acabar en términos de protección fronteriza, sin cumplir su objetivo.

Hoy en día, los procesos migratorios a nivel nacional cuentan con múltiples exigencias que atender. El desarrollo de procedimientos en papel en lugar de un soporte digital, problemas en infraestructura en fronteras, entre muchos otros, impiden que los controles en fronteras y los consiguientes procesos de regularización se desarrollen de manera ágil y efectiva. La demanda supera con creces las capacidades del Servicio Nacional de Migraciones y las demás instituciones encargadas del tema, lo que ralentiza su actuar.

En conclusión, es necesario concebir políticas públicas que apunten a las necesidades expuestas desde un enfoque de seguridad equilibrado e integral: buscando ordenar los flujos migratorios hacia el país y frenar la migración irregular con el debido respeto a los estándares internacionales en la materia. Ello, ampliando el rango de acción desde medidas puramente restrictivas, hacia medidas que promuevan el ingreso regular al país.

Intervención

Se propone la creación de un Programa de Ingreso Seguro y Regular, con el objetivo de hacer frente a la exigencia ciudadana de mayor control de la migración, bajo un enfoque de prevención, control y respeto a los derechos humanos. Bajo esa perspectiva, se sugiere la estructuración del Programa en base a dos líneas de acción: (1) un ingreso seguro, orientado al robustecimiento del control fronterizo con enfoque de derechos humanos, y (2) un ingreso regular,dirigido al fortalecimiento de los canales de migración regular. Para cada uno de ellos, se sugieren las siguientes medidas específicas:

A) Primera línea de acción: ingreso seguro

Se identifica como necesidad primordial el robustecimiento del control fronterizo con enfoque de derechos humanos. Ello, considerando los estándares de derecho internacional en la materia, y la importancia de identificar tempranamente a delincuentes y bandas criminales internacionales que busquen ingresar al país.

Para alcanzar la meta descrita, y en línea con los esfuerzos actuales de la institucionalidad migratoria en pos de aplicar nuevas tecnologías para el control de fronteras, se propone implementar herramientas tecnológicas de vigilancia no intrusiva, tales como drones y sensores de detección temprana. Estos serán financiados mediante el presupuesto nacional, y gestionados por el Ministerio del Interior y el Servicio Nacional de Migraciones. Ello deberá ser acompañado de capacitaciones, definición de metas a alcanzar con su uso, indicadores que permitan medir los resultados que se obtengan y evaluaciones constantes de los mismos. Todo lo anterior, bajo estricta sujeción a los estándares internacionales en materia de protección de los derechos humanos de personas migrantes y grupos de especial vulnerabilidad. 

En línea con dicho enfoque de derechos humanos, se identifica también como una necesidad importante la prevención y persecución de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes. Ambas formas delictuales son aprovechadas por bandas y mafias criminales internacionales para su ingreso al país y la ejecución de delitos violentos, lo que se manifiesta en redes de explotación sexual y trabajo forzado. Al ser una amenaza grave tanto para la población chilena como para la población migrante que se traslada al país en busca de oportunidades, debe enfrentarse con dureza y estrategias combinadas y multifactoriales.

Para ello, en el marco del control fronterizo y como complemento al Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas 2023-2026, se propone el establecimiento de programas permanentes de capacitación a Carabineros, Policía de Investigaciones, Policía Marítima, funcionarios de aduanas y demás entidades relacionadas con el control fronterizo para la identificación temprana y derivación efectiva de víctimas de los delitos mencionados. Se sugiere que ello sea llevado a cabo por la Mesa Intersectorial de Trata de Personas, en colaboración con organismos públicos, privados y gobiernos locales.

B) Segunda línea de acción: ingreso regular

En línea con las recomendaciones de expertos para el fortalecimiento de los procesos de regularización migratoria, se propone la implementación de tecnologías de vanguardia en los procesos internos del Servicio Nacional de Migraciones. A modo de complemento a los resultados obtenidos por el proceso de empadronamiento biométrico, impulsado por la administración actual, se propone laimplementación de inteligencia artificial y tecnologías de blockchain para la autenticación de documentos y procesamiento de datos, con el objetivo de automatizar dichas tareas y agilizar el análisis y evaluación de solicitudes de residencia en el país.

Sumado a ello, se sugiere la digitalización progresiva de los documentos de constancia de ingreso irregular al país, para evitar registros erróneos de personas migrantes y facilitar futuros procesos de identificación y aplicación de medidas sancionatorias al respecto, sumado al almacenamiento de estos de forma segura y con acceso a los funcionarios que ejercen controles fronterizos para mejorar la comunicación interna entre las distintas instituciones vinculadas.

Resultados e impacto esperado

Con la implementación en el corto plazo de las iniciativas descritas previamente, se busca obtener resultados en distintos niveles. Con la instalación de nuevas tecnologías no invasivas en la frontera se espera alcanzar un aumento sostenido en los índices de detección temprana de ingresos irregulares y de reconducción efectiva de los mismos en los casos que proceda. Esto último, en atención a los recientes convenios internacionales de reconducción alcanzados por el gobierno.

Con la propuesta de capacitaciones contra la trata de personas y tráfico de migrantes, se espera facilitar la identificación de patrones de desplazamiento y rutas utilizadas por bandas criminales que cometan dichos delitos, con el fin de generar planes de acción para detenerlas, desmantelarlas y atender a las víctimas. A largo plazo, se proyecta que dichos planes se extiendan a todos los puntos de ingreso a nuestro país, desincentivando así la presencia de dichas formas criminales en las fronteras.

Por último, en relación con la modernización tecnológica propuesta para el Servicio Nacional de Migraciones, se proyecta que se traduzca en una reducción del tiempo de espera promedio para la resolución de solicitudes de permisos migratorios, así como mayores índices de resolución de éstas por año. A largo plazo, se proyecta que aquello motive el ingreso al país siguiendo los procedimientos regulares, al desarrollarse de forma rápida y fluida.

En suma, se espera que el instrumento de transformación propuesto incida en mayor control fronterizo en todo el país, manifestado en menores ingresos irregulares, mayor identificación de bandas criminales operando en fronteras e intentando ingresar al país y cimentado en procedimientos de regularización rápidos y claros. Con ello, se espera aportar en disminuir la preocupación ciudadana por la materia y los índices de discriminación a migrantes, contribuyendo a reconstruir el tejido social y forjar comunidades amables, unidas y seguras.

Desafíos

El Programa de Ingreso Seguro y Regular puede enfrentar ciertos desafíos, como los costos monetarios asociados, posibles dificultades de respeto a los derechos humanos por parte de funcionarios ubicados en la frontera y la posible reticencia de las autoridades a la medida, fundada en la percepción de medidas más restrictivas como “más importantes y necesarias”.

En el caso de los costos monetarios, resulta claro que la adquisición de tecnologías de vigilancia, plataformas digitales actualizadas y herramientas similares puede llegar a representar una inversión monetaria elevada. Sin embargo, es necesario relevar que los beneficios posibles de alcanzar con la propuesta superan con creces el gasto monetario que pueda implicar: mayor control, mayor eficiencia y facilidad de prevención del delito. Asimismo, la promoción de este tipo de medidas, en conjunto con otras para modernizar la forma de distribución de gastos estatales, amortiguaría el costo asociado. 

Respecto a posibles situaciones que impliquen faltas al debido cuidado y respeto a los derechos humanos de las personas migrantes, por parte de funcionarios de las distintas instituciones que desempeñan su labor en las fronteras del país, dicha problemática debe ser abordada por medio de mecanismos de control y supervisión, así como las correspondientes instancias de capacitación y educación al efecto. De la mano con instruir al personal de fronteras sobre el uso de nuevas tecnologías, sus implicancias en materia de derechos humanos y el correcto trato que debe darse a migrantes bajo esa perspectiva (sobre todo en atención a grupos de especial vulnerabilidad y víctimas de trata y tráfico ilícito), es fundamental considerar mecanismos de vigilancia por parte de superiores en cada caso.

Sobre el posible rechazo al Programa por la popularidad de las medidas que buscan frenar la migración, los expertos lo explican con la “teoría de la disuasión”. Esta propone que imponer reglas estrictas (como barreras o restricciones) reduciría la migración irregular, porque actuarían como un desaliento para quienes piensan cruzar ilegalmente (Ramaciotti, 2024). Sin embargo, no puede perderse de vista en el análisis el carácter multicausal de la migración, por el cual son muchas las razones que motivan a una persona a migrar: económicas, sociales, de seguridad, etc. Al no poder controlarse aquello, resulta ilusorio pensar que la migración va a frenarse exclusivamente por la presencia de barreras físicas en las fronteras: al contrario, la experiencia da cuenta de que ello solo se traduce en la redistribución de la migración irregular, el aumento del tráfico y la trata de personas y la muerte de población migrante.

En definitiva, la complejidad del fenómeno migratorio exige el diseño de respuestas que combinen perspectivas y técnicas, para tener resultados sostenibles en el tiempo. Es necesario reinsertar en el debate público la importancia de encauzar la migración hacia canales regulares, de la mano con restringir ingresos irregulares, sin perder de vista el respeto a los derechos humanos de las comunidades migrantes en el proceso.

Proyecciones

El fenómeno migratorio es uno de los desafíos más grandes que enfrenta la autoridad en los últimos años. Este se ha traducido en múltiples desafíos asociados: problemas de discriminación hacia comunidades extranjeras, acceso a derechos, seguridad, entre muchos otros. El más reciente, sin embargo, es la asociación que se ha efectuado en la opinión pública entre seguridad y migración irregular, motivando el surgimiento de propuestas desde distintos sectores políticos para hacerse cargo de aquello.

Si bien, la tendencia actual es promover medidas de control y restricción de la migración irregular, lo cierto es que la evidencia y estudios al respecto, dan cuenta que dichas iniciativas no tienen un impacto real por sí solas: más bien, fomentan que ésta se expanda hacia nuevos pasos fronterizos irregulares y le abren el camino al ingreso de criminales y bandas delictuales al país, así como a la proliferación de bandas dedicadas a la trata de personas y al tráfico ilícito de migrantes. Las medidas de control y reforzamiento de las fronteras deben ir acompañadas del mejoramiento de las vías regulares de ingreso al país.

El presente instrumento de transformación ofrece una serie de medidas prácticas para promover el ingreso seguro y regular al país: desde el robustecimiento del control fronterizo con enfoque en derechos humanos hasta la implementación de inteligencia artificial en los procesos de análisis de solicitudes de residencia, con el fin de agilizar su resolución. Con el Programa propuesto, se busca aportar al debate público con alternativas nuevas, modernas y alineadas con estándares internacionales para hacer frente a las necesidades actuales en materia migratoria y de seguridad, ofreciendo equilibrio.

Bibliografía

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Ramaciotti, J. (2024): Desplazamiento desde Venezuela, migración irregular y teoría de la disuasión. El País. Disponible en: https://elpais.com/chile/2024-08-29/desplazamiento-desde-venezuela-migracion-irregular-y-teoria-de-la-disuasion.html.

Rioseco, V. Ramaciotti, J. (2024): Tipificación del delito de ingreso clandestino: análisis normativo y práctico del proyecto de ley Boletín 15.261-25. Disponible en:  https://www.politicasmigratorias.org/publicaciones/tipificacion-ingreso-clandestino

Thayer, L., Tijoux, M., Lages, R. & Fouillioux, M. (2022). El Estado en su frontera: arbitrariedad e ilegalidad en las políticas migratorias recientes en Chile. Diálogo Andino, 68, 167-182.