Columna publicada en CIPER (20 de diciembre 2024).

Por Claudia Heiss, Ph.D. en Ciencia Política de la New School for Social Research (EE.UU.) y fundadora de Rumbo Colectivo.

Este miércoles, la comisión de Constitución del Senado aprobó en general la idea de legislar un proyecto de reforma constitucional que establece un umbral nacional para los partidos en la elección de representantes en la Cámara de Diputadas y Diputados, y establece la pérdida del escaño para legisladoras/es de la Cámara o el Senado que renuncien a su partido. Dos propuestas legislativas anteriores habían planteado ya la idea de establecer el umbral y la pérdida del escaño, siguiendo la propuesta de la Comisión Experta en el proceso constitucional de 2023.

El proyecto recoge en su exposición de antecedentes una tensión entre representatividad y gobernabilidad que han reconocido los estudios electorales como propia del diseño de mecanismos para convertir la diversidad de preferencias que existe en la sociedad, en asientos en órganos llamados a decidir por ella. 

La dimensión electoral de la democracia busca traducir la diversidad social en diversidad política. Desde el retorno a la democracia, el sistema político chileno, en parte producto de herencias de la dictadura, ha tenido serias dificultades para conseguir tal pluralismo. Por el contrario, su sistema político se ha percibido como fuertemente excluyente, agudizando la desconfianza en las elecciones como mecanismo para llevar a la esfera pública las preferencias ciudadanas.

La propuesta que estamos discutiendo es compleja: una de sus normas (el umbral de 5%) aplica sólo para la Cámara mientras que otra (la pérdida de escaño por renuncia al partido) aplica a la Cámara y el Senado. La regla del 5% no rige si la lista consigue 8 representantes entre ambas cámaras, incluyendo quienes vengan de la elección senatorial anterior, dado que el Senado se renueva por mitades. Una disposición transitoria rebaja de 5 a 4% el umbral para el primer periodo, y de 8 a 4 en número de legisladores electos que permiten saltarse ese requisito. Los votos de candidaturas que no consigan el umbral se traspasan a otros partidos, si es que iban en pacto, aunque no queda claro qué pasa en tal caso con los votos de partidos que no vayan en pacto.  No hay duda de que estas normas se hicieron considerando un cálculo estratégico. Sin embargo, en la antesala de la primera elección parlamentaria con voto obligatorio, las proyecciones electorales son hoy más impredecibles que nunca. 

No parece que una propuesta de estas características contribuya a mejorar la confianza ciudadana en los partidos, como argumenta el proyecto. La crisis de representación en Chile, vista en el largo plazo y no sólo en el acotado periodo de tiempo al que este proyecto parece atribuir el problema, tiene más que ver con la relación entre partidos y ciudadanía y con la representatividad del sistema político, que con fallas en la capacidad de ponerse de acuerdo entre representantes en el Congreso.

Algunas personas han opinado que se trata de un primer paso, modesto, pero valioso para mejorar algunas de las dificultades del sistema político, como la proliferación de nuevos partidos en años recientes. Sin embargo, también es concebible que más que un primer paso se trate del único, y que este proyecto permita a quienes no quieren hacer más modificaciones argumentar que ya se ha abordado lo esencial del problema. O peor aún, decir que no es suficiente para reducir el número de partidos e insistir en achicar el número de representantes por distrito, afectando negativamente la representatividad.

Si el número de partidos con representación parlamentaria es excesivo, esto se debe en parte a que muchos de ellos existen hoy subsidiados electoralmente por sus aliados de pacto. Los pactos electorales no sólo alimentan la fragmentación, un problema que la propuesta busca subsanar, sino que hacen que la forma en que los votos de las personas se convierten en representación sea confusa. Sería cosa de preguntarle a la ciudadanía si está consciente de que, al votar por una candidatura, en realidad está poniendo su voto a disposición no sólo del partido sino de otros partidos en pacto.

Como señala el reciente informe del centro de estudios Espacio Público “Los engranajes del sistema político chileno”, tenemos un sistema electoral que funciona como una “muñeca rusa”: La conexión electoral se establece con candidaturas individuales, pero la asignación de escaños se lleva a cabo de manera compleja entre pactos, partidos y candidaturas, dificultando el seguimiento del voto al escaño. El mismo informe destaca que este sistema electoral no sólo no promueve una participación política programática, donde las personas voten por ideas más que por figuras, sino que puede contribuir a elegir personas por las que una mayoría del electorado no hubiera votado. Nada de esto se aborda en el proyecto que estamos comentando.

Por otro lado, la idea de que un umbral electoral legal es la solución a la fragmentación proviene de un diagnóstico errado. No es el sistema electoral el que genera la fragmentación en Chile, sino un conjunto de variables, incluidos los pactos electorales. Un trabajo reciente del Centro de Estudios Públicos titulado “Umbrales electorales y fragmentación parlamentaria: mito y realidad”, sugiere que una mejor alternativa para hacer frente a la fragmentación parlamentaria es eliminar los pactos electorales, lo que simplificaría el sistema electoral, contribuiría a la diferenciación y competencia programática entre partidos políticos, y forzaría a los de menor tamaño a aliarse estratégicamente con el fin de superar el mayor umbral natural que resultaría en cada distrito.

Hay que recordar que la llamada “ley antidíscolos”, que buscaba evitar la renuncia de último minuto a partidos para presentarse a elecciones como independiente, es de octubre de 2011, cuatro años antes del reemplazo del sistema electoral binominal por el proporcional. En 2013, dos años antes de la reforma electoral de 2015, había 10 partidos políticos en la Cámara. Entonces se formaron dos más: Amplitud y Evópoli, quedando el número en 12. Aún con sistema binominal, teníamos 12 partidos en la Cámara y 17 en el país. En la primera elección tras la reforma, el 2017, el número subió a 16. 

Sobre el umbral legal, el informe del CEP señala que la fragmentación parlamentaria es un fenómeno multicausal, que no se puede atribuir exclusivamente al sistema electoral proporcional. También muestra que la experiencia comparada que se usa para defender el umbral no es fácilmente extrapolable a nuestra realidad. Y agrega que establecer umbrales legales introduce una complejidad adicional a un sistema electoral ya sumamente complicado, lo que podría impactar en la legitimidad del sistema electoral y la confianza ciudadana.

En efecto, un sistema proporcional donde por ejemplo el país entero elige a una gran cantidad de representantes en un sólo distrito de gran magnitud, sin duda contribuiría a la fragmentación. Pero ese no es el caso de Chile. Los distritos más grandes que existen en nuestro sistema eligen 8 representantes. Para salir electa, una candidatura donde se eligen sólo 8 tiene un umbral natural. Distritos de menor magnitud, que eligen 3 ó 4 representantes, tienen umbrales naturales todavía más altos.

Respecto al discolaje, que es una causa de la fragmentación, la pérdida del escaño por renuncia al partido que propone este proyecto no asegura mayor disciplina partidaria. Basta que la persona se mantenga formalmente en el partido y vote sin considerar sus decisiones, como ha ocurrido con algunos parlamentarios recientemente en el Congreso. Hemos visto legisladores hacer oposición a sus propios partidos desde su escaño. Este proyecto no aborda ese problema, ni se pronuncia sobre la posibilidad de cerrar las listas, como han sugerido varios análisis expertos.

El personalismo, la falta de representación programática, la indisciplina partidaria y la dificultad para articular intereses colectivos son algunos de los problemas que aquejan al sistema político y a los partidos en Chile, afectando la calidad de la representación y la estabilidad democrática. Es del lado de la representatividad donde al país más le ha apretado el zapato en las últimas décadas. Reducir simplemente el número de actores en la mesa de negociación no garantiza que se vayan a conseguir los objetivos deseados. Si los partidos no son capaces de generar disciplina interna, un mismo partido puede tener tantos actores de veto como representantes en el Congreso.

El proyecto habla de la “desconfianza que hoy se evidencia de parte de los ciudadanos hacia la clase política” y “la ineficacia actual del sistema político”. Propone que “acortar la brecha entre las expectativas ciudadanas y la efectividad de los gobiernos para llevar adelante sus programas es esencial para legitimar las instituciones y contribuir al futuro de nuestra democracia”. Hay otras propuestas sobre la mesa que sí abordan los temas de fondo: la disciplina partidaria, la representación a partir de propuestas programáticas, la sintonía entre representantes y representados. A ellas debería apuntar una reforma del sistema político. El umbral y la pérdida de escaño no responden a esos problemas, y podrían por el contrario aumentar todavía más la desconfianza ciudadana.